摘要

我國政府在放管服改革中運用數(shù)據(jù)治理方式, 大大提升了政府治理能力, 服務(wù)型政府和高效政府已初步體現(xiàn)。但是傳統(tǒng)體制、思維模式、基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)能力以及制度保障等已成為數(shù)據(jù)治理更好推廣運用的阻滯因素, 因此必須針對這些薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行改革和完善, 為實現(xiàn)數(shù)據(jù)治理創(chuàng)造有利的外部環(huán)境, 從而使放管服改革能借助現(xiàn)代科技順利推進(jìn), 早日實現(xiàn)我國治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

政府?dāng)?shù)據(jù)治理, 就是政府運用大數(shù)據(jù)技術(shù)收集、存儲、管理海量數(shù)據(jù), 實現(xiàn)數(shù)據(jù)部門間共享, 并通過一定的分析工具輔助進(jìn)行社會事務(wù)管理、提供良好公共服務(wù)、解決社會矛盾, 實現(xiàn)決策科學(xué)化、社會治理精準(zhǔn)化、公共服務(wù)高效化。在放管服改革實踐中, 各級政府運用數(shù)據(jù)治理的方式有效破解了許多制度性難題, 有效提升了政府治理的協(xié)同性, 體現(xiàn)了高效便民的價值導(dǎo)向, 所以研究更好地發(fā)揮數(shù)據(jù)治理在放管服改革中的作用, 對于實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有十分重要的意義。

一、數(shù)據(jù)治理對于放管服改革的作用

數(shù)據(jù)治理作為一種建立在現(xiàn)代治理理念基礎(chǔ)上的治理手段, 將會在放管服改革中發(fā)揮其獨特作用。

1、數(shù)據(jù)治理推動簡政放權(quán)

政府職能轉(zhuǎn)變, 簡政放權(quán)是基礎(chǔ)。黨的十八大以來, 國家在推進(jìn)行政審批制度改革方面, 取得了重要進(jìn)展, 一大批“含金量”高的行政審批、投資項目核準(zhǔn)等項目被取消, 一些不合法不合規(guī)不合理的收費項目被清理, 將應(yīng)當(dāng)放給市場和社會的權(quán)力徹底放權(quán), 各地不斷創(chuàng)新性便民利民的舉措。

黨的十九大后深化黨和國家機構(gòu)改革拉開了序幕, 更深層次的簡政放權(quán)已經(jīng)啟動。互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)與云計算等現(xiàn)代信息技術(shù)為這些改革舉措, 提供了足夠的技術(shù)支撐, 借助于大數(shù)據(jù)技術(shù)實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享, 通過網(wǎng)上虛擬政府的設(shè)置, 實現(xiàn)政務(wù)流程再造, 打破部門間壁壘, 形成協(xié)作機制。從一定意義上說, 是數(shù)據(jù)治理倒逼并加快了政府的簡政放權(quán)步伐。

2、數(shù)據(jù)治理促進(jìn)了放管結(jié)合

政府監(jiān)管部門可以通過智能感知技術(shù)收集分散在各虛擬空間上的企業(yè)相關(guān)數(shù)據(jù), 包括生產(chǎn)經(jīng)營、銷售物流、檢驗檢測、安全環(huán)保等領(lǐng)域的數(shù)據(jù), 通過大數(shù)據(jù)的分析處理功能, 準(zhǔn)確識別企業(yè)違法失信、投訴舉報、消費者維權(quán)等信息, 準(zhǔn)確預(yù)警危害市場的失范行為, 提升政府的風(fēng)險防范和應(yīng)急響應(yīng)能力, 將監(jiān)管方式由過去的“人盯事”“一對多”“事后查”, 變?yōu)椤按髷?shù)據(jù)盯事”“多合一”“事前預(yù)警”, 大大提高監(jiān)管的效能。

3、數(shù)據(jù)治理實現(xiàn)優(yōu)化服務(wù)

當(dāng)前公共服務(wù)發(fā)展不充分和不平衡的情況比較突出, 提供公共服務(wù)的主體單一, 部門之間缺乏有效協(xié)同, 供給主體與需求主體缺少互動, 公共服務(wù)無法做到精準(zhǔn)化, 導(dǎo)致供給過剩和供給不足同時存在, 群眾的滿意度不高。

數(shù)據(jù)治理能在統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺上實現(xiàn)公共服務(wù)主體的虛擬協(xié)同, 形成一體化的整體性治理。政府部門可以借助智能感知技術(shù)收集分散在各虛擬空間上的需求數(shù)據(jù), 通過大數(shù)據(jù)的分析處理功能, 準(zhǔn)確識別群眾需求和偏好, 實現(xiàn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的精準(zhǔn)化。通過打通政府、公共服務(wù)部門間的數(shù)據(jù)壁壘, 促進(jìn)數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)共享, 將有效促進(jìn)行政審批事務(wù)的簡化, 提高公共服務(wù)的效率, 更好地服務(wù)民生, 提升人民群眾的獲得感和幸福感。

二、放管服改革中運用數(shù)據(jù)治理的制約因素

雖然在當(dāng)前放管服改革中, 國家已通過政策、資金等方面鼓勵支持?jǐn)?shù)據(jù)治理在各級政務(wù)平臺得到推廣與運用, 但從實踐的情況看, 政府使用數(shù)據(jù)治理還面臨著許多制約性的因素。

1、政府管理者大數(shù)據(jù)思維還沒有建立起來

我們已身處大數(shù)據(jù)時代, 但我們的政府管理者思維仍然停留在小數(shù)據(jù)思維模式中, 這種建構(gòu)在小數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)思維影響著治理方式的轉(zhuǎn)型升級。大數(shù)據(jù)技術(shù)是一種對數(shù)據(jù)應(yīng)用的全新認(rèn)識, 它不再過分追求數(shù)據(jù)的精確性, 而強調(diào)數(shù)據(jù)的完整性, 并且容忍數(shù)據(jù)的混雜性, 不再執(zhí)著于因果關(guān)系的研究, 更加重視事物間相關(guān)關(guān)系, 它為人們數(shù)據(jù)認(rèn)知開辟了新的維度, 是一種思維方式的迭代和更新。如果這樣的思維方式?jīng)]有在政府管理者中確立起來, 運用數(shù)據(jù)進(jìn)行治理是無法實現(xiàn)的。

2、傳統(tǒng)政府管模式難以適應(yīng)數(shù)據(jù)治理的要求

政府?dāng)?shù)據(jù)治理以大數(shù)據(jù)技術(shù)為支撐, 以數(shù)據(jù)開放和信息共享為條件, 它對于政府組織的扁平化和協(xié)同性有著天然的要求。如果缺少這個條件, 即便大數(shù)據(jù)的硬件和軟件都已具備, 數(shù)據(jù)治理還是缺少基本的組織條件。我國行政組織傳統(tǒng)的科層制結(jié)構(gòu), 權(quán)力運行縱向?qū)蛹壎? 影響信息傳遞的速度, 同時橫向權(quán)力以職能為限, 部門信息彼此割裂, 難以實現(xiàn)相互協(xié)同。比如, 政府機構(gòu)中, 綜合部門和行業(yè)部門之間職責(zé)劃分不清, 協(xié)調(diào)難度大, 權(quán)責(zé)分離嚴(yán)重, 導(dǎo)致相同的問題各管一塊, 各出各的招、各走各的道, 形成不了合力。所以黨的十九屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》明確指出, 當(dāng)前存在著機構(gòu)設(shè)置不夠優(yōu)化、職能配置不夠協(xié)同、機制運行不夠高效等問題, 協(xié)同不夠成為影響治理體系中的突出問題。

3、大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)能力還需提升

大數(shù)據(jù)的發(fā)展和應(yīng)用以完善的數(shù)字信息平臺作為基礎(chǔ), 是互聯(lián)網(wǎng)和現(xiàn)代信息技術(shù)在一個國家和地區(qū)成熟的產(chǎn)物, 大數(shù)據(jù)的運用須以較高的采集、存儲、分析、整合、控制作為技術(shù)支撐。近些年來, 我國雖然在提高信息化水平方面做出了切實的努力, 取得了很大成就, 但我國以計算機為媒介的互聯(lián)網(wǎng)終端服務(wù)的發(fā)展還不充分, 從事大數(shù)據(jù)治理的專業(yè)人才也很缺乏, 信息采集能力、采集設(shè)備、采集系統(tǒng)的不健全, 信息采集更新慢, 信息缺乏時效性, 使采集和整理的信息資源在數(shù)量上和質(zhì)量上大打折扣。同時, 我國在大數(shù)據(jù)技術(shù)研究和開發(fā)方面起步較晚, 技術(shù)能力還比較薄弱, 還沒有實現(xiàn)與國際先進(jìn)技術(shù)保持同步發(fā)展。

4、數(shù)據(jù)共享還存在制度性障礙

大數(shù)據(jù)的發(fā)展與應(yīng)用是以數(shù)據(jù)共享為前提的, 但由于部門間條塊分割的管理格局, 使得每種類型數(shù)據(jù)僅能在部門和系統(tǒng)內(nèi)閉環(huán)流轉(zhuǎn), 同時各種采集的數(shù)據(jù)沒有制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn), 在數(shù)據(jù)資源的共享開放和開發(fā)利用上形成了技術(shù)屏障, 同時, 數(shù)據(jù)的使用和共享還缺少法律的規(guī)制, 因此普遍存在不愿、不想、不敢共享的問題。

三、為“放管服”改革建構(gòu)完善的數(shù)據(jù)治理環(huán)境

1、適應(yīng)新技術(shù)變革, 建立數(shù)據(jù)治理思維模式

理念決定方向, 思路決定出路, 政府治理者能否真正建立起大數(shù)據(jù)思維是實現(xiàn)數(shù)據(jù)治理的關(guān)鍵。政府治理者首先必須確立起“用數(shù)據(jù)來說話、用數(shù)據(jù)來管理、用數(shù)據(jù)來決策、用數(shù)據(jù)來創(chuàng)新”的數(shù)據(jù)意識和數(shù)據(jù)文化, 同時政府要將數(shù)據(jù)作為一種基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源給予高度重視, 在數(shù)據(jù)的使用上做到公開透明, 堅持信息公開原則, 堅決摒棄數(shù)據(jù)即權(quán)力的錯誤心態(tài), 防止數(shù)據(jù)獨占和數(shù)據(jù)欺瞞, 要用“全面、開放、共享”的理念來看待和配置數(shù)據(jù), 引領(lǐng)和推動大數(shù)據(jù)技術(shù)在全社會的廣泛應(yīng)用。

2、加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè), 提升數(shù)據(jù)技術(shù)能力

擁有大數(shù)據(jù)的采集分析技術(shù)和完善的信息基礎(chǔ)設(shè)施, 是保證掌握基礎(chǔ)數(shù)據(jù)全面、足量、及時的必要條件, 也是決策者了解各種社會需求、選擇和規(guī)劃科學(xué)合理政策措施的基本前提。

因此, 要優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)設(shè)施空間布局, 大力發(fā)展寬帶網(wǎng)絡(luò), 加強數(shù)據(jù)中心設(shè)計, 提高計算機存儲硬件和相應(yīng)管理軟件的技術(shù)水準(zhǔn), 建立全面覆蓋、動態(tài)跟蹤、指標(biāo)齊全的社會治理基礎(chǔ)信息平臺, 集合人口基礎(chǔ)信息、居住信息、就業(yè)信息、房屋登記信息、違法犯罪信息、網(wǎng)絡(luò)輿情信息、公共衛(wèi)生信息、環(huán)境狀況信息、勞資關(guān)系信息、突發(fā)事件信息等多種信息源, 運用數(shù)據(jù)分析工具進(jìn)行研判, 形成科學(xué)精準(zhǔn)的分析結(jié)果和行動方案, 提高新形勢下社會治理信息化水平。

為了促進(jìn)大數(shù)據(jù)技術(shù)水平和能力的提高, 我們要在技術(shù)研發(fā)和人才培養(yǎng)方面出臺相應(yīng)支持政策, 比如可以設(shè)立大數(shù)據(jù)研究基金, 為科研人員開展前沿技術(shù)研究提供資金支持。要加強與國外先進(jìn)大數(shù)據(jù)應(yīng)用和研究機構(gòu)開展交流合作, 立足自主創(chuàng)新, 突破大數(shù)據(jù)核心技術(shù), 深度融合云計算、分布式處理平臺、存儲、感知等相關(guān)技術(shù), 加強數(shù)據(jù)分析、應(yīng)用等領(lǐng)域科研人員培養(yǎng), 為政府?dāng)?shù)據(jù)治理提供人才儲備和智力支持。

3、構(gòu)建科學(xué)職責(zé)體系, 打造協(xié)同政府

改革開放以來, 我們逐步深化了對政府行政職能的認(rèn)識, 逐步認(rèn)識到必須“以加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng), 以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向, 以推進(jìn)黨和國家機構(gòu)優(yōu)化協(xié)同高效為著力點, 改革機構(gòu)設(shè)置, 優(yōu)化職能配置”, 推動政府職能職責(zé)體系建設(shè)。

在單獨的條和塊的角度來看, 數(shù)據(jù)治理已取得了很好的成就, 行業(yè)的數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺已初具規(guī)模, 比如金稅、金土、金水、金審、金盾、金保等信息系統(tǒng)已能很好發(fā)揮作用, 但從國家治理的角度看, 各治理系統(tǒng)間缺少協(xié)同性, 還不具備“內(nèi)外聯(lián)動、點面結(jié)合、上下協(xié)同”的要求。

所以必須以政府職責(zé)體系建設(shè)為重點, 將事權(quán)、職責(zé)、利益進(jìn)行合理界定, 以“如何更好地解決問題”為職責(zé)出發(fā)點, 將應(yīng)對某一問題的職責(zé)進(jìn)行歸類整合, 盡可能把比較完整的事權(quán)劃分出來, 要適應(yīng)大數(shù)據(jù)時代對事權(quán)的要求, 進(jìn)行合理確權(quán), 堅持“物理分散、邏輯集中、資源共享、政企互聯(lián)”的思路, 平衡跨層級、跨系統(tǒng)、跨地域、跨部門、跨業(yè)務(wù)的職責(zé)和利益保障機制, 實現(xiàn)政府形態(tài)縱向上由“金字塔”向“扁平化”轉(zhuǎn)化, 橫向上由“碎片型”向“整合型”轉(zhuǎn)化, 形成政府跨部門協(xié)同治理。

4、打破信息壁壘, 實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享

為了實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享的目標(biāo), 我們必須搞清阻滯因素, 以便有針對性地解決問題。影響數(shù)據(jù)共享的原因大致有三個方面:第一, 行政體制因素。科層制在管理權(quán)力上是分離的、在管理流程上是斷裂的, 按照專業(yè)分工形成職能界限明顯的相互獨立的“煙囪式”行政組織。第二, 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)因素。由于缺乏頂層設(shè)計, 沒有制定全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系, 各部門采集的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不一致, 采取的處理技術(shù)、應(yīng)用平臺不同, 數(shù)據(jù)庫接口也不互通, 為信息資源的共享造成了困難。第三, 法律風(fēng)險因素。隨著數(shù)據(jù)資源公開程度的日益加大, 由于缺少數(shù)據(jù)公開和數(shù)據(jù)安全方面的法律規(guī)范, 國家安全、個人隱私、商業(yè)私密面臨巨大風(fēng)險的問題越來越突出, 嚴(yán)重的可能會造成數(shù)據(jù)犯罪和數(shù)據(jù)災(zāi)難。

針對行政體制因素的影響, 本文前段已有闡釋, 這里不再贅述。對于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不一的問題, 就是制定統(tǒng)一的各類數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn), 編制全國目錄標(biāo)準(zhǔn)體系。要在統(tǒng)一數(shù)據(jù)交換方面做出統(tǒng)一安排, 同時在目錄與交換體系、平臺架構(gòu)及功能、備份機制及運行保障方面制定統(tǒng)一規(guī)范。

對于法律風(fēng)險因素, 應(yīng)該建立健全政務(wù)數(shù)據(jù)開放、部門信息共享和知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等相關(guān)法律制度, 明確數(shù)據(jù)的范圍邊界和使用方式, 理清各部門數(shù)據(jù)管理及共享的義務(wù)和權(quán)利。為了打破數(shù)據(jù)壁壘, 發(fā)揮大數(shù)據(jù)在政府治理中的作用, 要將信息公開和數(shù)據(jù)共享確立為政務(wù)部門的基本法律義務(wù), 開放和共享應(yīng)遵循“以開放為常態(tài), 不開放為例外”原則, 但法律須對例外情況做出明確規(guī)定, 對涉及國家安全、個人隱私、商業(yè)秘密的數(shù)據(jù)要做出嚴(yán)格限制, 防止國家、公民和法人的利益受到不法侵害, 保證大數(shù)據(jù)在政府治理, 尤其在當(dāng)前“放管服”改革中發(fā)揮積極作用。